Autores:
Adeildo Vila Nova da Silva e Aline da Silva Honório Alves
Orientadores:
Profª. Ms. Carla B. Gonzaga e Profª. Ms. Ana Paula Cappellini de Souza
Resumo: O processo de redemocratização do Brasil garantiu aos cidadãos brasileiros diversos mecanismos para a participação cidadã e para a constituição de espaços para discussão, deliberação, avaliação e controle social das ações dos seus governantes e das políticas públicas. No estabelecimento de uma nova relação entre o Estado e a Sociedade surgem os Conselhos Gestores, órgãos independentes e permanentes, de natureza deliberativa e com competência para formular políticas públicas e definir prioridades para os recursos orçamentários, além da função de fiscalizar e controlar a execução destas políticas. Com esta pesquisa podemos afirmar que na Região Metropolitana da Baixada Santista - RMBS muitos avanços são notados nas legislações municipais destes Conselhos, demonstrando sua conformidade com as legislações e diretrizes nacionais, principalmente nos itens referentes à sua composição, estrutura e seu caráter de decisões.
Palavras-Chave: Conselhos Gestores, Controle Social, Participação.
INTRODUÇÃO
Os Conselhos Gestores de políticas públicas representam um dos focos de participação sócio-política. A análise das possibilidades apresentadas aos conselheiros para o cumprimento seu papel deliberativo e fiscalizador é uma necessidade para a democratização do país.
Este estudo se volta aos Conselhos Municipais de Saúde, Assistência Social e de Direitos da Criança e Adolescente dos nove municípios de Região Metropolitana da Baixada Santista - RMBS e aponta suas características na direção da sua contribuição para a consolidação de seu papel.
POR QUE CONSELHOS GESTORES DE POLÍTICAS PÚBLICAS ?
A década de 80 no Brasil foi marcada pela nova relação entre o Estado e a sociedade, especificamente a partir do seu final, que culminou com a Constituição de 1988.
A conjuntura política do país na época estava demarcada por um amplo debate em torno da democracia participativa e da construção de estratégias e propostas para o desenvolvimento de políticas de governo que assegurassem a composição com a organização de um poder popular e autônomo, estruturado a partir de movimentos sociais da sociedade civil. Este novo paradigma de gestão atendia às necessidades e exigências da sociedade, democratizando o acesso do poder, garantindo a participação da população junto aos mecanismos de funcionamento do Estado, tendo em vista a reorganização de suas políticas.
O fortalecimento da coletividade dos movimentos sociais para o enfrentamento desses novos desafios era primordial para acompanhar esta nova forma de gestão, indicando à sociedade a necessidade de apropriação das novas tendências de gestão social, do repensar de suas formas de organização e redefinição das relações entre o político, o econômico e o social.
Esta busca na construção de novas alternativas de gestão pública e democrática das políticas sociais apresenta, já na Constituição de 1988, como um dos focos de participação social e política, os Conselhos Gestores de Políticas Públicas ou de Direitos.
Grande estudiosa dos movimentos sociais e Conselhos Gestores, Maria da Glória Gohn, considerando como fruto de lutas das demandas populares e de pressões da sociedade civil pela redemocratização do país, apresenta-os “com Caráter institucional, eles têm o papel de instrumento mediador na relação sociedade /Estado e estão inscritos na Constituição de 1988, e em outras leis do país, na qualidade de instrumentos de expressão, representação e participação popular” (GOHN, 2001).
Os Conselhos Gestores são considerados como esferas públicas, por terem como elementos constitutivos a:
• Visibilidade Social, com total transparência das suas decisões e representação dos interesses coletivos através de seus sujeitos sociais.
• Caráter Democrático, com ampliação dos fóruns de discussões e a interlocução pública gerando decisões coletivas.
• Controle Social, com a possibilidade de a sociedade participar das decisões e poder acompanhar sua implantação.
• Cultura Pública, com o reconhecimento dos interesses dos sujeitos sociais, tornando-os visíveis na esfera pública, constituindo-os de fato como um direito.
Os Conselhos de Gestão atuam com parcelas de poder junto ao executivo, com possibilidades de decidir sobre questões do governo. São organismos de luta e de organização da sociedade civil organizada, com participação do governo e trabalhadores, criados para articulação dos diversos interesses presentes na sociedade. Têm caráter permanente, ou seja, não podem ser extintos; possuem natureza deliberativa, com competência legal para formular políticas, redefinir prioridades e recursos orçamentários a partir da necessidade da população. Outra função dos Conselhos é a de fiscalizar e acompanhar a implantação das políticas públicas, de forma a apurar as irregularidades e buscar a correção de rumos ou levar ao conhecimento de autoridades competentes para resolução dos problemas na execução dessas políticas.
Os Conselhos revelam-se como um dos caminhos à participação da sociedade civil junto às políticas públicas de forma diferenciada, envolvendo decisão quanto ao que deve ser feito e a utilização e priorização de recursos, bem como o acompanhamento das ações para execução destas políticas. Alguns Conselhos, entretanto, podem ser apenas consultivos, onde apresentam e valorizam suas posições frente à consulta realizada, mas sem poder de decisão.
Segundo a legislação, o funcionamento dos Conselhos deve ser garantido pelo poder público, assegurando sua infra-estrutura básica. A sua composição deve ter representantes do poder público e da sociedade civil organizada respeitando sua paridade. Paridade esta que não deve ser apenas uma questão numérica, mas também em condições de igualdade ao acesso à participação, informações e às decisões. São serviços de relevância pública, não podendo ser remunerados.
Os Conselhos são mecanismos para o controle social e contam com parcerias importantes para sua realização, como:
• Ministério Público, com o papel de zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados na Constituição, promovendo as medidas necessárias a sua garantia. Portanto, deve zelar pela efetiva implementação e funcionamento dos Conselhos.
• Tribunal de Contas, que deve apoiar a participação dos Conselhos na fiscalização das contas públicas.
• Poder Legislativo, responsável pela elaboração das leis, respeitando as deliberações dos Conselhos, que devem participar das comissões.
Consideramos os Conselhos Gestores de políticas públicas como um dos fóruns e/ou espaços privilegiados de participação sócio-política, mas a análise das possibilidades reais que se apresentam aos conselheiros para cumprir seu papel deliberativo e fiscalizador das políticas públicas é uma necessidade para o avanço no processo de democratização do país.
A questão da representatividade apresenta-se como fator fundamental para o cumprimento de seu papel articulador dos diversos interesses da sociedade, de forma a expressar através de seus atos (deliberativos, consultivos e fiscalizador), os interesses da maioria da população, assegurando a gestão democrática e participativa do bem público, a publicização de sua vontade, do interesse público.
Este estudo se volta aos Conselhos Municipais de Saúde, Assistência Social e de Direitos da Criança e Adolescente dos nove municípios de Região Metropolitana da Baixada Santista - RMBS e aponta suas características e peculiaridades locais, de forma a contribuir para a consolidação de seu papel na efetivação da participação da sociedade junto às políticas públicas.
OBJETIVOS
Nosso objetivo principal, na presente pesquisa, foi de analisar a composição e regularidade de funcionamento dos Conselhos Municipais e sua conformidade com as legislações federais e diretrizes nacionais, podendo contribuir para o fortalecimento do controle social nestes municípios. O desencadear da reflexão sobre o papel do profissional de Serviço Social frente a estas esferas públicas através do processo de investigação científica também foi outro objetivo presente no estudo.
METODOLOGIA
As mudanças que perpassam todas as esferas da vida social nos apresentam o desafio de buscar o seu significado para a vida cotidiana e identificar a direção das novas práticas sociais coletivas que surgem.
Na realização desta pesquisa desenvolvemos a abordagem quantitativa numa perspectiva histórica crítica, fundamentada por dados quantitativos, convergindo sinergicamente em complementaridade mútua.
A coleta de dados ocorreu nas diversas etapas da pesquisa utilizando como instrumento a pesquisa bibliográfica e pesquisa documental. A pesquisa bibliográfica contribuiu na construção do referencial teórico, perpassando por todo o processo de pesquisa.
A pesquisa documental possibilitou a identificação das legislações e normatizações federais pertinentes ao nosso objeto de estudo, para traçar o paralelo de análise com as legislações específicas (leis e regimentos internos) dos municípios que compõem a RMBS, de forma a identificar seu processo de formação, sua composição e dinâmica de funcionamento. Foram construídos alguns instrumentais para sistematização das informações e construção da análise da conformidade ou não com a legislação federal e as relações com os conceitos estudados.
A partir dos dados coletados foi realizada a sistematização quantitativa da documentação pesquisada, considerando a dimensão histórica de nosso objeto de análise a partir do método dialético.
O RETRATO DOS CONSELHOS MUNICIPAIS DE ASSISTENCIA SOCIAL, SAÚDE E DE DIREITOS DA CRIANÇA E ADOLESCENTE NA REGIÃO METROPOLITANA DA BAIXADA SANTISTA
1 – DINÂMICAS DE FUNCIONAMENTO
A estruturação dos Conselhos é fundamental para o seu bom funcionamento, para isso devem ser constituídos de alguns mecanismos como as plenárias ou assembléias, Diretoria ou Secretaria Executiva e Comissões ou Câmaras Temáticas que, de acordo com a área do Conselho, tratarão de temas de suas especificidades.
1.1 – ESTRUTURA DE FUNCIONAMENTO
Verificamos nesta categoria, que todos os Conselhos apresentam estrutura de acordo com o que especificam suas respectivas legislações, embora em 14% do material pesquisado não conste essa informação.
1.2 – PLENÁRIAS
As plenárias são importantes mecanismos de discussão que, segundo a Legislação Nacional e suas Diretrizes para organização e funcionamento dos Conselhos, devem ocorrer ordinariamente uma vez ao mês e extraordinariamente quando houver necessidade.
Na documentação pesquisada, verificamos que 80% dos Conselhos realizam suas plenárias mensais ordinárias e extraordinárias quando há necessidade, porém em 20% dos documentos pesquisados não há essa informação.
1.3 – ELEIÇÃO DOS PRESIDENTES E VICE-PRESIDENTES DOS CONSELHOS
O processo de definição do Presidente dos Conselhos aponta um importante indicador da dimensão democrática do Conselho.
Verificamos que nos Conselhos de Saúde, 22% dos municípios não apresentam na documentação analisada a informação quanto à eleição do presidente; em 22% a presidência aparece como sendo do Secretário ou Diretor de Saúde e em 33% dos Conselhos, o presidente é eleito. A falta de material, entretanto, não possibilita uma conclusão definitiva nesta área.
Nos Conselhos de Assistência Social, a documentação analisada apresenta em 56% dos Conselhos a ausência de informação sobre este quesito, sendo que a eleição do presidente aparece em 33%. Neste caso podemos apontar a indefinição, na legislação existente, da garantia de eleição do presidente do Conselho.
Com relação aos Conselhos de Defesa de Direitos das Crianças e Adolescentes, em 67% dos municípios não consta de suas legislações a forma de eleição da presidência dos Conselhos, sendo que em 22% dos municípios o presidente é o titular da pasta e em 11% ocorre a eleição.
Neste aspecto notamos a grande susceptibilidade a que os Conselho ficam submetidos frente à indefinição do processo de escolha do presidente nas legislações específicas.
Observamos o grande risco do Poder Executivo se apropriar dos espaços públicos de construção coletiva das políticas públicas para atender apenas a seus interesses de governo, negando, manipulando e confrontando com o definido nas diretrizes e parâmetros nacionais para o funcionamento e organização destes espaços, onde o caráter democrático pode vir a ser ameaçado frente à ausência de decisões coletivas, com a participação da sociedade.
2 – CARÁTER DEMOCRÁTICO E VISIBILIDADE SOCIAL
Segundo a legislação, a sociedade deve participar das definições das políticas públicas e acompanhar sua implementação. Sua participação deve ser paritária com os gestores e demais representantes. Alguns conselhos, como o de Saúde e Assistência Social já definem a necessidade de uma composição também tripartite, onde estejam representados usuários, trabalhadores e gestores, garantindo porém a paridade com os usuários.
As decisões coletivas com a ampliação dos fóruns de discussão de interlocução pública, com representação efetiva da sociedade civil é que possibilitam o caráter democrático dos Conselhos e a visibilidade de suas ações.
2.1 – CARÁTER DOS CONSELHOS MUNICIPAIS
A pesquisa aponta 89%, ou seja, a maioria dos Conselhos dos municípios da RMBS com caráter Deliberativo, garantindo assim a possibilidade de participação da sociedade na elaboração e definição de Políticas Públicas.
2.2 – COMPOSIÇÃO DOS CONSELHOS MUNICIPAIS DA REGIÃO METROPOLITANA DA BAIXADA SANTISTA
Com relação à composição, encontramos em todos os Conselhos da RMBS a garantia de paridade entre representantes da sociedade civil e representantes do Poder Público. Somente os Conselhos Municipais de Saúde apresentam em sua maioria, 68%, uma composição Paritária / tripartite, onde 50% dos seus representantes são de usuários e os outros 50% são subdivididos em 25% para representantes de trabalhadores da Saúde e 25% de Prestadores de Serviço, em conformidade com as Diretrizes estabelecidas pelo Conselho Nacional de Saúde. Observamos, entretanto, que 22% dos municípios apresentam Conselhos de Saúde que respeitam apenas a paridade entre usuários e gestores.
2.3 – PROCESSO DE ELEIÇÃO DOS CONSELHEIROS MUNICIPAIS
Na documentação pesquisada observamos que 22% dos conselheiros que representam o poder público são indicados pelo Poder Executivo. Ocorre o processo inverso com os representantes da sociedade civil, ou seja, a grande maioria, 56% é eleita. Um número significativo, porém não apresentam estas informações junto aos documentos analisados.
Processo de Eleição dos Representantes da Sociedade Civil nos Conselhos Municipais – RMBS
3 - CONSIDERAÇÕES FINAIS
Após a análise dos dados da pesquisa, podemos concluir que a maioria da legislação dos Conselhos apresenta conformidade com as diretrizes e os parâmetros nacionais de organização e funcionamento destas esferas. Principalmente nos itens referentes a sua composição, estrutura e seu caráter de decisões.
Porém, nos aspectos referentes ao processo de eleição de seus membros e da Presidência, os documentos analisados não apresentam com clareza como ocorre esse processo. Salientamos inclusive a existência, em um dos Conselhos, de situação totalmente divergente das diretrizes, onde consta a representação do Poder Legislativo na composição do Conselho, sendo que há muito este ponto foi debatido, sendo excluída esta representação considerando a não interferência entre os Poderes.
Uma característica positiva verificada é sobre a paridade, a qual se apresenta garantida em 100% de todas as legislações municipais, cabendo ainda observar o avanço em alguns Conselhos com o princípio também tripartite, ou seja, a participação da sociedade é garantida entre 50% dos membros, e os trabalhadores também têm assegurado junto com os gestores, a representação. A representação efetiva da sociedade civil é que possibilita o caráter democrático dos Conselhos e a visibilidade de suas ações junto à sociedade. Ressaltamos, entretanto, que a grande maioria das legislações e/ou regimentos internos não deixam claro o processo de eleição dos mesmos.
Outro importante aspecto a destacar é a presença, em quase todos os Conselhos, do caráter deliberativo de suas decisões, refletindo a possibilidade de interlocução pública através das decisões coletivas, um grande avanço no caráter democrático destes espaços na RMBS.
Não podemos deixar de registrar a grande dificuldade encontrada na obtenção das legislações e/ou regulamentos dos Conselhos. Muitos municípios não os forneceram, obtendo-se o acesso apenas através dos sites de suas respectivas prefeituras, o que em sua maioria era bastante precário. Mesmo com o material em mãos, alguns deles não continham informações necessárias para análise do funcionamento e principalmente dos processos de eleição de seus membros, como relatado anteriormente, dificultando uma análise mais aprofundada com relação à representação efetiva dos membros dos Conselhos.
Outro fator importante são as informações que chegam à sociedade civil sobre as ações dos Conselhos, e o grau de participação da sociedade nestes espaços e em suas decisões. Não identificamos nas legislações específicas e regimentos internos nenhum processo ou estrutura que especifique como é feita a comunicação de suas reuniões e seus atos junto à sociedade, assegurando a visibilidade social e conformidade com o especificado em legislações e diretrizes nacionais. Bem poucos Conselhos apresentam claramente, nas suas legislações/regimentos, que essas informações devem constar de Jornal Diário Oficial do município ou local de grande circulação de pessoas.
Aparece com destaque, nas legislações e diretrizes nacionais, a garantia da existência de capacitação de conselheiros, apontada como essencial. Essa capacitação é fundamental para o exercício da função de conselheiro junto aos Conselhos Municipais, porém esse item não foi encontrado em nenhum dos documentos analisados.
Por fim podemos afirmar que na RMBS muitos avanços são notados nas legislações municipais, demonstrando sua conformidade com as legislações e diretrizes nacionais, com destaque o aspecto deliberativo destas instâncias. Nota-se, entretanto, que um longo percurso ainda há que ser seguido na conquista de espaços de participação pelos profissionais/ trabalhadores. A presença de paridade entre sociedade civil e governo é de fato um grande avanço, mas fica aqui a percepção da necessidade de novos estudos que avaliem a representatividade e qualidade desta participação, como também a efetivação das deliberações ali tomadas.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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